近日，國家發改委向社會公布《市場準入負面清單(2019年版)》(以下簡稱2019版負面清單)，共計列入事項131項，相比去年減少事項20項，縮減比例為13%。同時，取消各地區自行編制發布的市場準入類負面清單23個，“全國一張清單”體系更加完善。

據了解，2019版負面清單是市場準入負面清單制度全面實施以來的首次年度修訂。該制度以清單的方式，明確列出了在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等。清單以外，各類市場主體皆可依法平等進入。該制度通過創新政府管理、治理機制，為我國整個經濟運行、市場主體活力的滋生，提供了良好的制度支撐。

2016年起，我國在天津、上海、福建、廣東四省市開展負面清單試點。2017年，試點范圍擴大到15個省市。2018年12月，國家發改委、商務部正式印發《市場準入負面清單(2018年版)》(以下簡稱2018版負面清單)，標志著我國市場準入負面清單制度進入了全面實施的新階段。

負面清單持續縮短

有效激發市場活力

“能短則短，持續推動縮短負面清單長度，這是2019版負面清單的一大特色。”國家發展改革委市場與價格研究所研究員郭麗巖說。

此前，2018版負面清單主體包括“禁止準入類”和“許可準入類”兩大類，共計事項151項、具體管理措施581條，與此前的試點版負面清單相比，事項減少177項，具體管理措施減少288條。

2019版負面清單的修訂依據定位準確、合法有效、統一規范、能短則短的原則，在進一步保障2018版負面清單穩定性和連續性的同時，根據實際情況進行增減。從修訂結果來看，目前2019版負面清單有事項131項、管理措施568條，比原先縮減事項20項、管理措施13條。

哪些許可事項會被縮減或從負面清單中移除呢?首先是不合時宜的，其次是不符合定位的。

“不合時宜的”最典型的例子就是典當行業的許可制度。因其與當前經濟社會發展出現了一些不相符合的地方，經協調相關部門，2019版負面清單已將這項許可移除。

與此同時，此次修訂將大量社會規制、國家安全規制等其他目標的規制移出清單，精準了清單的適用范圍，也確保了清單的穩定性與連續性。比如將“船舶安全檢驗證書核發”“打撈或者拆除沿海水域內沉船沉物審批”等不符合清單定位的措施移出。

此外，還對同一對象在不同投資經營環節，或相近對象在相同投資經營環節的措施進行優化合并，提升清單使用便捷性。

《法制日報》記者注意到，今年清單又放開一批有含金量的審批，包括“消防技術服務機構資質審批”“職業技能考核鑒定機構設立審批”“養老機構設立許可”“社會福利機構設置許可”等。通過進一步放寬市場準入，打破準入門檻，將有效激發上述領域的市場活力。

在放開市場準入門檻的行業中，養老機構設立許可的市場開放則最為引人注目。隨著我國老齡化加劇，養老行業的市場發展前景可期，放開此類行業的市場準入門檻將極大促進我國養老業的健康發展。

其實，在此次國家層面對養老行業的市場開放之前，一些地方已經先行先試。

2019年2月，廣東省廣州市民政部門發布《廣州市人民政府辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的通知》，明確取消養老機構設立許可，按規定實施備案管理，并著力放寬市場準入，精簡審批手續，落實用地保障、稅費減免，提升服務質量，通過全面放開市場、提升服務質量，加快發展養老服務業。

該通知指出，鼓勵境外投資者在廣州市設立民辦營利性、非營利性養老機構。全面落實養老服務領域公平競爭審查制度，非本地投資者舉辦養老服務項目與當地投資者享受同等政策待遇，境外投資者設立的民辦非營利性養老機構與境內投資者享受同等優惠政策，禁止對社會資本、非本地資本、境外資本單獨設置附加條件和準入門檻。

2019年9月，河南省鄭州市衛健委等5部門印發《關于加強醫養結合機構審批登記備案工作的通知》，明確規定養老機構內設醫療部門取消審批，養老機構設立不再實施許可，新舉辦醫養結合機構實行備案制度。

落實全國一張清單

積極實現全面覆蓋

為什么要確立市場準入負面清單這項管理制度呢?據郭麗巖介紹，原來的市場治理方式可能更多的是一種正面清單、正向管理的方式。作為市場的投資者，想進入某一個領域，需要到相關主管部門查看他們相關的管理文書等，才能夠決定如何通過這套程序。

當市場準入負面清單制度確立之后，投資者所需要做的就是看負面清單上是不是有該事項。如果已經列出，那么就不可以從事;如果沒有列出，那就可以在清單未列出的領域和行業進行投資和進入，從事相關的生產經營活動。

此次修訂堅持全面覆蓋，具體來說，禁止準入類事項共5項，許可準入類事項共126項，涉及18個國民經濟行業事項105項，《政府核準的投資項目目錄》事項10項，《互聯網市場準入禁止許可目錄》事項7項，信用監管等其他事項4項。

2019版負面清單保留了哪些項目，或是增加了什么事項呢?

據了解，該負面清單及時納入新設立的準入措施，增列部分符合清單定位的準入措施。根據2018版負面清單執行情況，結合有關部門和地方意見，將“生鮮乳運輸、生鮮乳收購站許可”“廢棄電器電子產品處理企業資格審批”等少量符合清單定位的準入措施列入，提升清單的完備性。

此外2019版負面清單還進一步豐富地方性準入措施。根據地方意見，經過合法性審查，將“保健用品批準證書發放(吉林)”“地方鐵路運營許可證(含臨時運營許可證)的核發(河北)”等地方依法設立的準入措施列入，更好兼顧地區差異性。

更重要的是，為全面落實“全國一張清單”管理要求，2019版負面清單將“地方國家重點生態功能區和農產品主產區產業準入負面清單(或禁止限制目錄)”納入，至此，已將產業結構、政府投資、互聯網、主體功能區等全國性市場準入類管理措施全部納入，“全國一張清單”體系更加完善。

針對“負面清單過多過亂”問題，取消各地區自行編制發布的市場準入類負面清單23個，有效杜絕“負面清單滿天飛”情況，提升清單的嚴肅性、權威性、統一性。

郭麗巖介紹說：“隨著負面清單動態修正機制逐步完善，可能會有更多的投資者和企業關注這張負面清單每年度的動態修正。哪些內容在清單當中被移除，哪些內容在清單當中被增列，未來可能有更多的投資者會作為支撐他們戰略性投資的選擇依據。”

中央民族大學法學院教授高秦偉認為，取消各地區自行編制負面清單、實現全國市場準入全覆蓋措施，都有效杜絕了“單外有單”、單外仍有禁止和限制市場準入的現象。只有堅持“全國一張清單”，我國的負面清單制度才能真正發揮其作用。

清單事項統一編碼

助力營商環境優化

據郭麗巖介紹，2019版負面清單另一大特色就是明文列出主管部門，完成清單事項統一編碼，“一網通辦、一目了然”。

國務院在2014年7月9日發布《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，明確要建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系，加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局，要求改革市場準入制度，制定市場準入負面清單。

2018版負面清單在給市場投資主體帶來狂歡的同時，也帶來了困惑，那就是雖然審批事項明確清楚，可是找誰審批卻弄不明白。特別是同一審批事項在不同地區、不同層級表述各異，令市場主體無所適從。

郭麗巖介紹，2019版負面清單完善了統一代碼制度，與各地政務信息平臺所使用代碼、統一信用管理征信平臺代碼實現統一，為未來更好地開展“一單盡列、一網盡管”創造了條件。

“如果你是主要的市場投資主體，在這張清單出臺之后，會發現自己身邊的變化非常明顯。政府相關的部門管理方式從原來的正向的、條塊的、流程的，變成了更加扁平化的、更加公開透明的負面清單的操作模式，主要目的就是穩定微觀主體預期，希望微觀主體敢于投資、愿意投資。”郭麗巖說。

中國政法大學民商經濟法學院助理教授任啟明認為，市場準入應當在公平、透明、公開的基礎上進一步放寬，轉變政府職能。在市場準入環節，審批部門也應當明確、公開與透明。將主管部門列出，一方面有利于市場主體清晰地獲知市場準入的政府服務部門，另一方面也有利于從整體上，宏觀上把控我國市場準入的管理情況。

任啟明認為，優化營商環境的前提就是市場準入機制的優化。2019版負面清單修訂中移出、放開了部分管理措施，意味著相應市場準入環節的放開，正是從源頭上改革市場準入的制度和機制因素，進一步優化營商環境。

高秦偉認為，市場準入負面清單不斷做“減法”，無論是國企、民企還是混合所有制企業，無論是內資還是外資，無論是大企業還是中小企業，都一視同仁，享有同等的市場準入條件待遇，同時還進一步規范各級政府在市場準入環節的管理權限和措施，有利于打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘，激發各類市場主體特別是非公有制經濟的活力。

郭麗巖建議，未來應進一步破除市場準入環節的隱性壁壘。部分市場主體反映，有些事項已被市場準入負面清單移除，但在具體的準入過程當中，還是會碰到這樣那樣的壁壘。未來，應該有針對性的列出隱性壁壘清單，逐項去排查、去解決。